积极规范运用PPP模式 加大高质量公共服务供给补短板

积极规范运用PPP模式

加大高质量公共服务供给补短板

财政部政府和社会资本合作中心  焦小平

《中国经济周刊》肖翊摄影

尊敬的任德奇行长、王祥明总经理，各位来宾，女士们、先生们:

大家上午好！非常高兴，我们又相聚在第四届中国PPP融资论坛，共同探讨在新的形势下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，积极规范运用PPP模式，丰富公共服务供给方式，提高公共服务供给质量和效益，更好满足人民日益增长的美好生活需要。在这里，我谨代表会议主办方、协办方对各位代表的光临表示热烈欢迎，同时对上海市各方面给予论坛的支持表示衷心感谢。

为了更形象地回顾过去一年的PPP工作，首先请大家观看一个5分钟的简短记录片。

通过记录片我们看到，过去的一年，是PPP整顿规范、化解风险的一年，是刮骨疗毒、焕然新生的一年，也是转型发展迈向新时代的一年。感谢党中央国务院的决策部署，及时刹住了PPP的乱象，也感谢市场各方配合财政部对PPP市场进行整顿，才能让我们站在坚实的基础上迈向未来。

今天，我代表财政部PPP中心，跟大家分享四方面的内容:

第一项内容是论坛主题“新时代、好时代、大时代”。一是新时代。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“中国特色社会主义进入了新时代。”PPP改革作为全面深化改革的一项具体举措，也进入了高质量发展的新时代。二是好时代。习总书记说:“幸福都是奋斗出来的。”PPP在新时代有作为，必须两手抓、两手硬:规范防风险、创新促发展，创造一个好时代。三是大时代。习总书记指出:“我们比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴。”中国改革开放四十年的经验表明，只有改革开放才能创造一个富强的国家。PPP五年改革实践表明，我们要以更大的勇气、更大的决心进行改革，转变政府职能，激发市场活力，同时更加开放地融入国际市场，推动PPP事业进入一个生机勃勃发展的大时代。

接下来是我在主旨发言环节想与大家分享的三项内容:五年改革回顾、规范整顿防范化解风险和下一步设想。

一、PPP改革是一项推进国家治理现代化的体制机制变革，5年改革成效显著

（一）在全面深化改革中，PPP改革起到了先行先试的探索作用

自党的十八大以来，我国开始新一轮全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。PPP改革以发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用为指导思想，在公共服务供给领域推进市场化、社会化改革，统筹政府和市场两种资源，充分释放“放管服”改革红利，促进了行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快了公共服务补短板建设。

根据全国PPP综合信息平台统计，截至2018年10月末，近五年来，全国已有4,302个项目签约落地，带动投资约6.6万亿元，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域，一大批基础设施和基本公共服务项目投入运营服务，让人民切实感受到创新发展的获得感和幸福感。

（二）创新机制，全面提升公共服务供给效率

PPP改革通过引入充分竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费等创新机制，从体制机制上解决了很多长期不能很好解决的难题，比如基建项目超预算、重建设轻运营、财政绩效管理落实难等。

截至2018年5月底，全国5,838个已开展物有所值定量评价的PPP项目总投资额约7.4万亿元，较政府直接投资模式节省1.6万亿元，节约率达18%。

（三）激发活力，催生新模式、新业态、新技术

PPP改革通过放宽准入、打破垄断、鼓励竞争等机制，让各种所有制企业公开公正平等竞争，充分释放出社会资本的创造创新活力，使公共服务供给呈现出百舸争流、百花齐放的新局面，一大批新模式、新业态、新技术得到应用，丰富了供给方式，提高了供给质量，降低了供给成本。比如环境治理与商业开发联动的综合开发模式（即EOD模式），就是习总书记所说的“绿水青山就是金山银山”理念在PPP中的具体应用；再如，县域产业园整体开发模式、城乡污水垃圾处理一体化模式、分布下沉式再生水处理技术等。

PPP改革为民营企业打开一片新天地，开辟一番新事业。截至10月底，7,029家参与PPP项目的社会资本中，民营、港澳台和外资企业数占比达48%。市场开放早、回报机制明确的污水、垃圾处理领域，民营、港澳台和外资企业参与的项目投资额占比达82%。

（四）开放发展，服务“一带一路”建设

中国PPP改革是在开放互鉴中进行的，在立足我国基本国情和发展阶段的基础上，积极借鉴国际经验，实现了项目管理模式与国际通用做法相容互通。《世界银行2018年度PPP采购报告》指出，在全球135个国家中，中国的PPP制度和实践处于中上水平。

目前，在APEC、G20、金砖国家等多边合作治理机制下都设有PPP最佳实践交流机制。财政部与世行、亚行、联合国亚太经社会（UNESCAP）、非洲经济委员会（UNECA）等国际机构，以及美国、英国、加拿大、韩国、“一带一路”沿线国家等已建立了合作机制。论坛期间，我中心将与2个国际机构和1个外国政府机构分别签署合作备忘录，支持“一带一路”建设；并在设立亚太国家PPP项目专场推介会，5个国家78个项目将与中国投资者进行面对面的交流。可以说，本届论坛的最大特色之一就是国际化程度高，共有13个国家7个国际组织参会。

二、只有规范发展、严控风险，PPP事业才能行稳致远

在PPP改革中，部分地方出现泛化异化等不规范发展问题。2017年7月全国金融工作会后，财政部按照党中央国务院部署要求，迅速行动，全面清理整顿PPP市场，坚决刹住泛化异化乱象。

（一）坚决打赢防范化解重大风险攻坚战

去年8月份以来，财政部下发一系列规范整顿文件，建立了中央、省、市、县四级PPP项目财政支出责任实时动态监测系统和风险预警机制；开展财政支出责任全面核查工作，把PPP项目财政支出责任全面纳入各级政府财政预算管理；对PPP项目财政支出责任超过本地区一般公共预算支出10%红线的地区坚决停止新项目入库。

目前，在全国2,461个已实施PPP项目的地区，仅6个地区的财政支出责任占比超过10%红线。在2018-2047年间，各省区市已录入管理库项目的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%，PPP整体风险控制在安全区间内。

（二）坚决制止不规范发展行为

从去年专项整顿工作开始到今年10月份，共清理退库2,428个项目、涉及投资额2.9万亿元，整改完善2,005个项目、涉及投资额3.1万亿，共约占管理库项目规模的一半。清退48家入库咨询机构、13名入库专家。核查了前三批752个示范项目，其中，30个项目调出示范项目名单并退库，54个项目调出示范项目名单，89个项目进行整改完善。这是PPP必须经历的阵痛，我们不规避问题，目的是治病救人，确保PPP行稳致远。

（三）规范防风险工作常态化

一是细化新项目入库标准，明确入库核查正负面清单，优化审核程序，压实省级审核责任，加强各级交叉复核力度，确保新入库项目质量。在PPP早期探索中，我们更多把精力放在推广上，风险防控重视相对不够。去年全国金融工作会议后，做到规范控风险和创新促发展并重。由于入库项目已成为很多机构的风险控制标准，前期的清理退库工作给金融机构和投资人带来了不确定性。今后我们的工作将更加科学、规范、可持续，不会再出现入库项目大幅波动的现象,请大家监督。二是落实示范项目管理责任，强化动态管理和定期评估，确保示范项目执行不走样。三是加大信息披露力度，扩大和提高信息披露内容和质量，丰富社会公开监督的途径和手段，建立一个公开透明的PPP市场。

（四）建立绩效管理硬约束机制

一是加强入库项目绩效审核，清理整顿财政支出责任未与绩效结果挂钩项目。二是制定PPP项目绩效管理指引，完善基本绩效指标框架，建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系；三是建立全过程绩效管理链条，硬化绩效责任约束。四是完善物有所值评价指引，全面开展物有所值定量评价分析，优化定量评价方法。

三、积极规范推进，加大多样化多层次高质量公共服务供给

PPP是“开前门、堵后门”的一项重要举措，是积极的、有效的、精准的财政政策，但PPP是带刹车的，不是无度的，必须严守10%红线。PPP有利于打破垄断、放宽准入，让市场机制发挥决定性作用，充分释放市场活力，同时以财政资源为引导，优化市场资源配置。

下一步，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，供给侧结构性改革为主线，不断深化改革，坚持问题导向，聚焦“六稳”目标，加大高质量公共服务供给补短板，切实发挥PPP模式在“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的积极作用。

（一）加强协同协作，进一步完善政策体系

一是配合司法部加快出台《政府和社会资本合作条例》，统一顶层设计，加快统一市场建设。二是下发PPP规范发展实施意见，进一步明确政策边界、发展重点，稳定市场预期。一方面，贯彻党中央国务院最新的决策部署；另一方面，传递几个信号:依法合规的、10%限额以内的PPP项目财政支出责任不是隐性债务；明确正负面清单，便于各方监管监督，确保项目平稳运行；明确优先支持领域；筑牢10%财承底线，同时政府和社会资本双方已签约、依法合规的PPP项目财政支出责任必须纳入预算，政府要带头履约。三是优化完善PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引，出台PPP风险管理指引、PPP绩效管理指引和污水垃圾领域项目标准合同，建立PPP项目管理标准体系，加强市场基础能力建设。

（二）严守财承支出红线，优先支持补短板项目

一是进一步强化财政承受能力管理工作，加强财政支出责任动态监测，严控10%红线。二是把PPP项目财政支出责任依法依规纳入预算管理，督促硬化政府履约能力，夯实政府履约责任。凡是依法合规的，政府与社会资本有合同约定的，社会资本达到绩效考核标准的，政府一定要付费。三是重点支持中央重大项目建设，优先支持污染防治、脱贫攻坚、乡村振兴和基本公共服务补短板项目。充分发挥积极财政政策“精准投放”的作用，做到宏观有效能，微观有效率。

（三）加大政策支持力度，增强社会资本投资信心

一是完善中央财政专项资金使用方式，加大财政资金统筹整合力度，引导地方优化财政支出结构。近期，将在环境领域从信息平台管理库中遴选一批合规项目，中央财政通过专项资金支持地方政府解决PPP项目注册资本金不足的问题。二是加大保险资金、中国PPP基金等对项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。三是营造民营企业公平参与环境。过去地方项目推介中，有人说:“肥肉吃不着，瘦肉很少，带皮带骨头的很多。” PPP作为提质增效的手段，下一步，地方政府要加大向民营企业推介优质项目力度。民营企业平等享受PPP的国家财政政策，提高中国PPP基金投资民营企业参与项目的比例。

（四）提升政府监管服务能力，着力提高市场效率

全面改造提升PPP综合信息平台，加强政府监管、信息披露和服务市场功能，确保PPP项目投资放得开、管得住，打破“一放就乱、一管就死”粗放发展模式的怪圈。探索政府、金融机构、社会资本共建共治共享管理模式，聚焦信息不对称问题，利用大数据等信息技术，提高资源市场配置效率，缓解项目融资难、融资贵问题。

（五）深化国际合作，促进“一带一路”项目投资

积极参与全球治理，利用多边机制推动市场开放、便利投资，加强制度和实践交流互鉴。利用财政部与亚太经社会、非洲经济委员会联合建立的PPP合作网络，加强区域内国家制度建设和培训合作，整合多边开发银行、政府发展银行、商业金融机构的资源，促进“一带一路”国家的基础设施项目投资落地。

最后，预祝本次论坛圆满成功！祝大家事业顺利、身体健康！谢谢！

（2018年11月22日在第四届PPP融资论坛上的主旨发言）

附演讲PPT:

来源:2018 第四届中国PPP融资论坛